通过本章学习，你需要掌握和了解以下问题：

1、清末立宪失败的原因是什么。

2、民国初期中国宪政概况是什么。

3、思考文化与制度的关系。

预备立宪

清末的“预备立宪”，主要涉及三个方面的内容，一是行政改革，包括司法改革、教育改革，其核心是官制改革；二是设立议会；三是实行地方自治。

1906年，清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。比如，设立谘议局和筹建资政院。谘议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但是，它的权力受到本省督抚的严格限制，同时也是极少数有产阶级上层男子的代表活动场所，它并不具备资本主义制度下地方议会的性质。资政院于1907年开始筹建，它的宗旨是“取决公论，预立上下议院基础”。它并不是资本主义制度下的国家议会，从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。

另外，慈禧太后于1906年9月1日颁布预备仿行宪政的谕旨，各地纷纷建立立宪团体，海外的立宪派也积极响应。

清政府于1908年8月宣布预备立宪以9年为限，同时颁布《钦定宪法大纲》23条，其中关于“君上大权”的14条，规定皇帝有权颁行法律、黜陟百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等。11月，溥仪继位。

1909年3月下诏重申预备立宪，命各省当年内成立谘议局。12月，16省谘议局代表组成国会请愿同志会，在1910年又3次请愿要求速开国会。10月，资政院在北京成立，亦要求1911年召开国会。清政府不得已将预备立宪期9年改为5年，定于1913年召开国会，1911年先成立内阁。1911年5月，清政府裁撤军机处等机构，公布所订内阁官制，组成新内阁，由庆亲王奕劻任总理大臣。在13名国务大臣中，汉族官僚4名，蒙古旗人1名，满族8名，其中皇族又占5人，被讥为皇族内阁。至此，清政府借预备立宪欺骗国人。

清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权，人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起了人民的激愤，同时也让立宪派大失所望。《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下，清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法”。没有实质意义，并成为清朝政府预备立宪最后走向破产的记录。

《钦定宪法大纲》

宪法在中国古老悠久的历史中，不存在实行宪政的土壤，17、18世纪当欧美等国开始实行宪政时，中国却仍采取闭关自守、盲目排外的措施。19世纪中期，当国门在洋枪大炮的压力之下被渐渐打开时，本没有基础的宪政思潮也在中国大地开始涌动。20世纪初，在不同势力的要求立宪和反对立宪的嘈杂声中，在清廷政府的半推半就中，近代中国的第一个宪法性文件《钦定宪法大纲》终于面世，这一文件是“宪政编查馆、资政院五大臣督同馆院谙习法政人员，甄采列邦之良规，折衷本国之成宪”编辑而成的，共23条，分为两个部分，一为君上大权，共14条；二为臣民的权利和义务，共9条。

《钦定宪法大纲》是清王朝在革命浪潮不断高涨的形势下于1908年制定和颁布的中国历史上第一部宪法性文件，它以根本法的形式确认了日本在1889年确立的、从欧洲军国主义色彩最浓厚的1850年《普鲁士宪法》和1871年《德意志帝国宪法》，并且为1889年《大日本帝国宪法》所确立的、带有浓厚的封建色彩的二元制君主立宪制（二元君主制），带有浓厚的半殖民地半封建国家所特有的封建买办性、同时又带有一定的西方资产阶级民主色彩的宪法性文件并且删去了日本宪法中关于限制天皇权力的条款，使君权更加漫无限制。《大纲》以法律的形式规定了君上（君主）大权，意味皇权由法定，再把臣民的权利义务作为附则，表现了清朝统治者重君权（国权）、轻民权的一贯性，但它在中国法律史上第一次明确规定了臣民的权利和义务，这对于开启民智，培养近代的法律意识具有一定的意义。 

《钦定宪法大纲》所确立的君主立宪政制在当时的历史条件下，不失民主政治的成分，对当时人们思想起到不少的冲击。但其未给人民带来民主权利，只是使君权宪法化，因而激起朝野的不满，立宪派也大失所望。梁启超认为：这个宪法大纲是“吐饰耳目，敷衍门面”。

它虽带有浓厚的封建性，与旧有的传统法典不同，打破了中华法系的传统结构，使宪法作为根本大法独立于刑法、民法等普通法律之外，规定了国家与社会制度的基本原则。

《十九信条》

指1911年（宣统三年）11月清政府为对抗武昌起义而颁布的《宪法重大信条十九条》。武昌起义爆发，清朝贵族为保持其垂亡的封建皇朝，玩弄立宪骗局，宣布实行责任内阁制，皇族不得为总理大臣，皇室经费听由国会决议，皇帝权限和皇室大典由宪法规定，但仍规定皇位世袭，不受侵犯。皇帝有权任命总理和国务大臣，海陆军直接由皇帝统帅。对人民的权利只字未提。